Decisão 5094431-24.2025.8.24.0000

Documento:7083763 ESTADO DE SANTA CATARINA TRIBUNAL DE JUSTIÇA Mandado de Segurança Cível Nº 5094431-24.2025.8.24.0000/SC DESPACHO/DECISÃO Orcali Serviços Especializados Ltda. impetrou Mandado de Segurança contra ato supostamente coator praticado pelo Secretário de Estado da Administração de Santa Catarina em razão de supostos vícios no Pregão Eletrônico nº PE-0803/2025, destinado à "contratação de empresa especializada na prestação de serviços continuados de servente, copeiro, garçom, zelador, cozinheiro, encarregado geral, auxiliar de informática, apoio administrativo, apoio de gabinete e motorista", totalizando 1.440 (mil quatrocentos e quarenta) postos de trabalho, todos sob regime de dedicação exclusiva de mão de obra. Afirmou que o valor global estimado do contrato é de R$ 36.716.508,24 (trinta e seis milhões, setecentos e dezesseis mil quinhentos e oito reais e vinte e quatro centavos), com prazo de vigência inicial de 24 (vinte e quatro) meses, podendo ser prorrogado. Informou que o certame envolve "contratação de elevada complexidade operacional, vulto expressivo e risco relevante, cujos serviços serão prestados, em grande parte, em ambientes institucionais sensíveis, como gabinetes do Poder Executivo e a Residência Oficial do Governo, locais em que os profissionais contratados terão acesso a acervos patrimoniais, obras de arte, móveis históricos, utensílios de valor elevado e contato direto com autoridades estaduais". Asseverou que após análise do edital e seus anexos, identificou vícios materiais graves que comprometem a legalidade, a isonomia e a segurança jurídica do procedimento licitatório, destacando-se: (i) a ausência da Matriz de Alocação de Riscos, cláusula obrigatória em contratações de grande vulto e complexidade, conforme arts. 22, §3º, 92, IX e 103 da Lei nº 14.133/2021; e (ii) a fixação de multiplicadores salariais arbitrários, sem justificativa técnica ou pesquisa de mercado, em afronta ao art. 23 da mesma lei. Destacou que tais irregularidades foram objeto de impugnação administrativa, indeferida sem fundamentação adequada, o que ensejou a presente ação para garantir a correção do edital e a preservação do interesse público. Defendeu a tese de que ausência da Matriz de Alocação de Riscos e dos critérios técnicos para estimativa de preços gera insegurança jurídica, ofensa ao princípio do equilíbrio econômico-financeiro, risco de sobrepreço, quebra da isonomia e possibilidade de judicialização futura, violando princípios constitucionais da legalidade, eficiência e julgamento objetivo. Reforçou que a execução contratual nesses locais amplia o risco operacional, impondo à contratada e à Administração uma série de cuidados especiais, pois "tais ambientes: (a) exigem pessoal altamente confiável, discreto e qualificado, dado o contato direto com autoridades, visitantes oficiais e rotinas internas de governo; (b) aumentam exponencialmente o risco de danos a bens móveis, acervos históricos, obras de arte e objetos de elevado valor; (c) envolvem risco institucional, com potenciais repercussões políticas, jurídicas e de imagem pública; (d) pressupõem treinamento prévio, protocolos rígidos de conduta, rotinas específicas de supervisão e cumprimento de normas internas de segurança". Argumentou que não há respaldo legal ou técnico para a tentativa da Administração de equiparar a “análise de riscos" constante do Estudo Técnico Preliminar à Matriz de Alocação de Riscos, como se fossem instrumentos equivalentes ou substituíveis, de modo que cláusulas genéricas de responsabilização e fiscalização não suprem a exigência legal. Asseverou que a análise de riscos constitui etapa preparatória do planejamento da contratação a fim de avaliar eventuais percalços que possam afetar o êxito do certame e da execução contratual, fase esta desconsiderada pela Administração e que nem mesmo a justificativa de eficiência e competitividade seriam capazes de suprir. Argumentou, ainda, que a fixação de multiplicadores salariais sem fundamentação técnica afronta ao art. 23 da Lei nº 14.133/2021 e compromete a legalidade e a economicidade do pregão. Ponderou que o vício é grave e "contamina diretamente a estimativa do valor da contratação, afronta os princípios da isonomia, julgamento objetivo e economicidade e compromete a formação de propostas realistas e comparáveis". Asseverou que não foi apresentada "qualquer memória de cálculo, levantamento de mercado, planilha de custos regionalizada ou parecer técnico que justifique os fatores utilizados" e que o edital apenas fez menções genéricas à exigência de qualificação diferenciada, discrição e atendimento a autoridades. Ao final, diante da proximidade da abertura do certame designado para o dia de hoje, 14.11.2025, requereu a concessão de liminar para "determinar a imediata suspensão do Pregão Eletrônico nº PE-0803/2025, inclusive da fase de envio de propostas e documentos, impedindo-se a adjudicação e a assinatura contratual até decisão final neste mandado de segurança". É o breve relatório. Inicialmente, firma-se a competência deste Órgão Julgador para apreciar Mandado de Segurança impetrado em face de Secretário de Estado, nos moldes do art. 83, XI, "c", da Constituição do Estado de Santa Catarina e art. 71 do Regimento Interno do , este último com a seguinte redação: "Compete também às câmaras de direito público processar e julgar o mandado de segurança contra ato ou omissão de secretário de Estado ou pessoa equiparada a ele por lei". Ultrapassada a questão, importante registrar que o Mandado de Segurança visa proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, de qualquer pessoa física ou jurídica que sofrer violação ou houver justo receio de sofre-la por ato de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições públicas, eivado de ilegalidade ou de abuso de poder. Nos termos do art. 7º, inciso III, da Lei n. 12.016/2009, a concessão da liminar está condicionada ao atendimento simultâneo de dois requisitos, quais sejam periculum in mora e fumus boni iuris, de modo que o direito reclamado na ação mandamental poderá ser deferido "quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida [...]". Como bem ressaltado pela Ministra Nancy Andridhi, "O deferimento de tutela liminar [em mandado de segurança] pressupõe a presença de dois requisitos, quais sejam: (i) a probabilidade de êxito na demanda após cognição exauriente; e (ii) o risco de dano irreparável ou de difícil reparação a quem, ao fim, sagre-se titular do direito" (STJ, AgInt no RMS 61.917/SE, Terceira Turma, julgado em 04-05-2020, DJe 07-05-2020). Extrai-se dos autos que Orcali Serviços Especializados Ltda. impetrou Mandado de Segurança almejando liminar para suspensão do Pregão Eletrônico nº PE-0803/2025, destinado à "contratação de empresa especializada na prestação de serviços continuados de servente, copeiro, garçom, zelador, cozinheiro, encarregado geral, auxiliar de informática, apoio administrativo, apoio de gabinete e motorista" (Evento 1, Edital 4, /SG), totalizando 1.440 (mil quatrocentos e quarenta) postos de trabalho, serviços a serem desempenhados no âmbito da Secretaria de Estado da Casa Civil. O valor global estimado do contrato é de R$ 36.716.508,24 (trinta e seis milhões, setecentos e dezesseis mil quinhentos e oito reais e vinte e quatro centavos), com prazo de vigência inicial de 24 (vinte e quatro) meses. Em síntese, a Impetrante aponta dois vícios materiais no edital de regência que reputa serem graves ao ponto de comprometem a legalidade, a isonomia e a segurança jurídica do procedimento licitatório, quais sejam: (i) a ausência da Matriz de Alocação de Riscos, cláusula obrigatória em contratações de grande vulto e complexidade, conforme arts. 22, §3º, 92, IX e 103 da Lei nº 14.133/2021; e (ii) a fixação de multiplicadores salariais arbitrários, sem justificativa técnica ou pesquisa de mercado, em afronta ao art. 23 da mesma Lei. No que tange à fase preparatória do certame, a nova Lei de Licitações, Lei n. 14.133/2021, dispõe em seu art. 18 que deve ser realizado um planejamento detalhado do objeto licitado, vejamos: Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos: I - a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido; II - a definição do objeto para o atendimento da necessidade, por meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso; III - a definição das condições de execução e pagamento, das garantias exigidas e ofertadas e das condições de recebimento; IV - o orçamento estimado, com as composições dos preços utilizados para sua formação; V - a elaboração do edital de licitação; VI - a elaboração de minuta de contrato, quando necessária, que constará obrigatoriamente como anexo do edital de licitação; VII - o regime de fornecimento de bens, de prestação de serviços ou de execução de obras e serviços de engenharia, observados os potenciais de economia de escala; VIII - a modalidade de licitação, o critério de julgamento, o modo de disputa e a adequação e eficiência da forma de combinação desses parâmetros, para os fins de seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, considerado todo o ciclo de vida do objeto; IX - a motivação circunstanciada das condições do edital, tais como justificativa de exigências de qualificação técnica, mediante indicação das parcelas de maior relevância técnica ou valor significativo do objeto, e de qualificação econômico-financeira, justificativa dos critérios de pontuação e julgamento das propostas técnicas, nas licitações com julgamento por melhor técnica ou técnica e preço, e justificativa das regras pertinentes à participação de empresas em consórcio; X - a análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual; XI - a motivação sobre o momento da divulgação do orçamento da licitação, observado o art. 24 desta Lei. § 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos: I - descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público; II - demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administração; III - requisitos da contratação; IV - estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala; V - levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar; VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação; VII - descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso; VIII - justificativas para o parcelamento ou não da contratação; IX - demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis; X - providências a serem adotadas pela Administração previamente à celebração do contrato, inclusive quanto à capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão contratual; XI - contratações correlatas e/ou interdependentes; XII - descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável; XIII - posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina. Especificamente quanto à Matriz de Alocação de Riscos a Lei n. 14.133/2021 estebelece: Art. 22. O edital poderá contemplar matriz de alocação de riscos entre o contratante e o contratado, hipótese em que o cálculo do valor estimado da contratação poderá considerar taxa de risco compatível com o objeto da licitação e com os riscos atribuídos ao contratado, de acordo com metodologia predefinida pelo ente federativo. § 1º A matriz de que trata o caput deste artigo deverá promover a alocação eficiente dos riscos de cada contrato e estabelecer a responsabilidade que caiba a cada parte contratante, bem como os mecanismos que afastem a ocorrência do sinistro e mitiguem os seus efeitos, caso este ocorra durante a execução contratual. § 2º O contrato deverá refletir a alocação realizada pela matriz de riscos, especialmente quanto: I - às hipóteses de alteração para o restabelecimento da equação econômico-financeira do contrato nos casos em que o sinistro seja considerado na matriz de riscos como causa de desequilíbrio não suportada pela parte que pretenda o restabelecimento; II - à possibilidade de resolução quando o sinistro majorar excessivamente ou impedir a continuidade da execução contratual; III - à contratação de seguros obrigatórios previamente definidos no contrato, integrado o custo de contratação ao preço ofertado. § 3º Quando a contratação se referir a obras e serviços de grande vulto ou forem adotados os regimes de contratação integrada e semi-integrada, o edital obrigatoriamente contemplará matriz de alocação de riscos entre o contratante e o contratado. § 4º Nas contratações integradas ou semi-integradas, os riscos decorrentes de fatos supervenientes à contratação associados à escolha da solução de projeto básico pelo contratado deverão ser alocados como de sua responsabilidade na matriz de riscos. [...] DA ALOCAÇÃO DE RISCOS Art. 103. O contrato poderá identificar os riscos contratuais previstos e presumíveis e prever matriz de alocação de riscos, alocando-os entre contratante e contratado, mediante indicação daqueles a serem assumidos pelo setor público ou pelo setor privado ou daqueles a serem compartilhados. § 1º A alocação de riscos de que trata o caput deste artigo considerará, em compatibilidade com as obrigações e os encargos atribuídos às partes no contrato, a natureza do risco, o beneficiário das prestações a que se vincula e a capacidade de cada setor para melhor gerenciá-lo. § 2º Os riscos que tenham cobertura oferecida por seguradoras serão preferencialmente transferidos ao contratado. § 3º A alocação dos riscos contratuais será quantificada para fins de projeção dos reflexos de seus custos no valor estimado da contratação. § 4º A matriz de alocação de riscos definirá o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em relação a eventos supervenientes e deverá ser observada na solução de eventuais pleitos das partes. § 5º Sempre que atendidas as condições do contrato e da matriz de alocação de riscos, será considerado mantido o equilíbrio econômico-financeiro, renunciando as partes aos pedidos de restabelecimento do equilíbrio relacionados aos riscos assumidos, exceto no que se refere: I - às alterações unilaterais determinadas pela Administração, nas hipóteses do inciso I do caput do art. 124 desta Lei; II - ao aumento ou à redução, por legislação superveniente, dos tributos diretamente pagos pelo contratado em decorrência do contrato. § 6º Na alocação de que trata o caput deste artigo, poderão ser adotados métodos e padrões usualmente utilizados por entidades públicas e privadas, e os ministérios e secretarias supervisores dos órgãos e das entidades da Administração Pública poderão definir os parâmetros e o detalhamento dos procedimentos necessários a sua identificação, alocação e quantificação financeira. Da mera leitura dos dispositivos legais acima transcritos é possível verificar que a identificação de Matriz de Alocação de Riscos é facultativa à Administração, quando evidenciadas circunstâncias peculiares que excedam os limites da contratação usual e envolvam riscos que devam ser previamente avaliados e acordados entre as partes envolvidas. Logo, esse recurso é destinado a casos extraordinários onde o risco da atividade pode afetar o bom desempenho do contrato. Esta não parece ser as circunstâncias do caso. Em resposta ao recurso administrativo da Impetrante, a Administração justificou a ausência do requisito facultativo (Evento 1, Documentação 8, /SG): Nota-se que o procedimento licitatório em questão passou por fase interna de planejamento (Evento 1, Documentação 5, /SG) e apresenta análise de riscos, oportunidade em que se identificou e dimensionou os riscos relacionados à execução contratual tanto que a Minuta de Contrato, constante no Anexo VII do Edital (Evento 1, Edital 4, /SG) contempla cláusulas que estipulam responsabilidades, o modo de execução do objeto licitado, bem como estabelece regras de reequilíbrio econômico-financeiro, de fiscalização e de garantias. Desse modo, conclui-se que existem mecanismos suficientes à gerência dos riscos inerentes à execução do contrato, que adequam-se à complexidade do serviço a ser prestado: "contratação de empresa especializada na prestação de serviços continuados de servente, copeiro, garçom, zelador, cozinheiro, encarregado geral, auxiliar de informática, apoio administrativo, apoio de gabinete e motorista" (Evento 1, Edital 4, /SG). Na mesma direção, não se vislumbra o alegado vício no que tange à fixação de multiplicadores salariais arbitrários, sem justificativa técnica ou pesquisa de mercado. Quanto à temática, o art. 23 da Lei nº 14.133/2021 estabelece os seguintes critérios: Art. 23. O valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto. § 1º No processo licitatório para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, conforme regulamento, o valor estimado será definido com base no melhor preço aferido por meio da utilização dos seguintes parâmetros, adotados de forma combinada ou não: I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente no painel para consulta de preços ou no banco de preços em saúde disponíveis no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP); II - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente; III - utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e hora de acesso; IV - pesquisa direta com no mínimo 3 (três) fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, desde que seja apresentada justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital; V - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento. [...] O Termo de Referência, em seu item 4.1.1, descreve as peculiaridades do serviço (Evento 1, Documentação 6, /SG), vejamos: Nota-se que ao longo da tabela contido no item 4.1.1.4 encontram-se descritas as atribuições de cada cargo, os requisitos necessários e a composição salarial (Evento 1, Documentação 6, /SG). A justificativa da negativa do recurso administrativo da Impetrante elenca com clareza as razões pelas quais foram utilizados os critérios de ponderação salarial empregados (Evento 1, Documentação 8, /SG): Nota-se que a própria Impetrante reconhece a relevância do serviço prestado, em âmbito restrito da Administração Estadual, a exigir a prestação de um serviço mais qualificado, com exigência de discrição e peculiaridades inerentes aos trabalhadores que atuarão diretamente com o alto escalão do Poder Estadual, notadamente na Secretaria de Estado da Casa Civil. Assim, para além do menor preço, exige-se, de forma justificada, um nível de qualidade e desempenho dos profissionais, a justificar a composição dos multiplicadores salariais aplicados. Ademais, a Impetrante não apresentou prova pré-constituída quando à disparidade dos valores frente aos aplicados no mercado de trabalho, de modo que não se identifica, nesta etapa processual, qualquer irregularidade a colocar em dúvida a lisura do certame. Logo, em juízo de cognição sumária, não se vislumbra o fumus boni iuris, pois ausentes elementos de demonstrem, de plano, o direito líquido e certo da Impetrante, sobretudo quando não identificados os alegados vícios materiais graves que poderiam comprometer a legalidade, a isonomia e a segurança jurídica do procedimento licitatório. Destaca-se que "[...] para que a urgência seja atribuída, se faz necessário que a parte demonstre, de forma cumulativa, a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora, sendo que, na falta de um dos dois requisitos, se torna desnecessário perquirir a respeito da existência do outro, uma vez que, para fins de atribuição da tutela, a fumaça do bom direito e o perigo na demora devem estar estampados concomitantemente" (TJSC, Agravo de Instrumento n. 5011262-18.2020.8.24.0000, do , rel. Yhon Tostes, Terceira Câmara de Direito Comercial, j. 11-04-2024). Ante o exposto, indefiro a liminar almejada. Notifique-se a autoridade apontada como coatora para prestar informações em 10 (dez) dias. Intime-se a pessoa jurídica interessada, por seu órgão de representação judicial, para ciência e para que, querendo, ingresse no feito. Intimem-se. assinado por SANDRO JOSE NEIS, Desembargador Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://2g.tjsc.jus.br//verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 7083763v64 e do código CRC 7033e9aa. Informações adicionais da assinatura: Signatário (a): SANDRO JOSE NEIS Data e Hora: 14/11/2025, às 12:34:07 5094431-24.2025.8.24.0000 7083763 .V64 Conferência de autenticidade emitida em 16/11/2025 08:56:58. Identificações de pessoas físicas foram ocultadas

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