, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: “REJEITARAM A PRELIMINAR E JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.”, de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão. (Voto nº 52.283OE) O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores FER- NANDO TORRES GARCIA (Presidente), VICO MAÑAS, ADEMIR BENEDI- TO, CAMPOS MELLO, VIANNA COTRIM, AROLDO VIOTTI, RICARDO DIP, FIGUEIREDO GONÇALVES, GOMES VARJÃO, LUCIANA BRES- CIANI, LUIS FERNANDO NISHI, JARBAS GOMES, MARCIA DALLA DÉA BARONE, SILVIA ROCHA, NUEVO CAMPOS, CARLOS MONNE- RAT, RENATO RANGEL DESINANO, AFONSO FARO JR., JOSÉ CARLOS FERREIRA ALVES, ÁLVARO TORRES JÚNIOR, GERALDO WOHLERS, BERETTA DA SILVEIRA e FRANCISCO LOUREIRO. São Paulo, 7 de maio de 2025. DAMIÃO COGAN, Relator

VOTO

O Procurador-Geral de Justiça propõe Ação Direta de Inconstituciona- lidade, com pedido de liminar, em face da Lei Municipal nº 18.147, de 28 de junho de 2024, que “proíbe utilização de animais em atividades desportivas com emissão de pouleis de aposta em jogos de azar no âmbito do município de São Paulo e dá outras providências”, do Município de São Paulo. Sustenta que lei local, que proíbe utilização de animais em atividades desportivas com emissão de pouleis de aposta em jogos de azar no âmbito do Município de São Paulo, inviabiliza a atividade turfística, modalidade de sorteio expressamente permitida pela União, a teor da Lei (federal) nº 7.291/84. Aduz que há violação do princípio federativo e pode ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade na esfera estadual, nos termos do art. 144 da CE/89 e do Tema 484 de repercussão geral. Acrescenta ainda que há contrariedade ao princípio da repartição consti- tucional de competências, porquanto é da competência privativa da União legis- lar sobre matéria de consórcios e sorteios (art. 22, XX, CF/88). Entende pela ausência de espaço normativo para o Município exercer competência legislativa sobre o tema. Pleiteia a procedência da ação para que seja declarada a inconstituciona- lidade da lei objurgada. Foi concedida a liminar para determinar a suspensão da eficácia da Lei nº 18.147, de 28.6.2024, do Município de São Paulo (fls. 191/195). Prestou informações o Presidente da Câmara Municipal de São Paulo de- fendendo a constitucionalidade da legislação impugnada. Entende que o Muni- cípio possui competência para legislar sobre matéria ambiental e proteção aos animais, nos termos dos artigos 23, incisos VI e VII, 24, inciso VI, 30, incisos I e II, 225, § 1º, inciso VII, todos da Constituição Federal. Acrescenta que consta da justificativa do projeto que a iniciativa parlamentar teve por intuito implementar política pública tendente a outorgar maior proteção ao meio ambiente, onde se incluem os animais, uma vez que animais utilizados para disputas envolvendo proveito financeiro são expostos a práticas extenuantes. Aduz que a Comissão de Constituição, Justiça e Legislação Participativa emitiu parecer pela constitu- cionalidade do projeto de lei. Pontua que a lei não trata de sistemas de consór- cios e sorteios, mas de proteção à fauna, no sentido de vedação da submissão de animais à crueldade, com amparo no artigo 225, § 1º, inciso VII, da Constituição Federal, para a proteção ao meio ambiente, matéria de competência concorrente  717 entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do artigo 24, VI, da Constituição Federal, e competência comum, nos termos do artigo 23, incisos VI e VII, da Constituição Federal. Cita o Tema 145, do C. STF, segundo Jurisprudência - Órgão Especial o qual o município é competente para legislar sobre o meio ambiente com a União e o Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramen- to seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados. Assevera que a lei municipal está de acordo com normas federais e estaduais a respeito da matéria quanto à proteção ao meio ambiente, especificamente quanto à fauna: Lei 9.605/1998, artigo 32, que tipifica ilícitos ambientais, definindo como o ato de prática de abuso contra animais domésticos ou domesticados, e artigos 12-B, 20 e 21 da Lei Estadual 11.977/2005, que instituiu o Código de Proteção aos Animais no Estado. Pontua que o Município de São Paulo já editou normas similares, que não tiveram qualquer questionamento, citando: Lei nº 11.259/1993 (proíbe a realização de rodeios, touradas ou eventos similares); Lei 14.014/2005 (proíbe a utilização de animais de qualquer espécie em apresenta- ção de circos e congêneres); Lei 14.370/2007 (institui a semana municipal de proteção a animais), e Lei nº 17.464/2020 (dispõe sobre o Estatuto de Proteção, Defesa e Controle das Populações de Animais Domésticos do Município de São Paulo). Afirma ainda que são indiscutíveis os danos causados à saúde dos ani- mais submetidos a competições desportivas de alto rendimento, uma vez que as provas causam dor e lesões aos animais. Entende que não se permite imunizar do controle ambiental municipal qualquer atividade nociva pelo simples fato de envolver apostas. Requer seja a ação julgada improcedente (fls. 215/236). O Prefeito do Município de São Paulo argui em preliminar inépcia da inicial por ausência de correlação entre a Lei Municipal e os parâmetros indi- cados quanto à competência privativa da União para legislar sobre consórcios e sorteios, além da indicação de parâmetros genéricos. Argui ainda inadequa- ção da via eleita por pretender a autora ter como parâmetro a Lei Federal nº 7.291/1984. No mérito entende: que a disciplina de jogos de azar envolvendo animais não se relaciona com consórcios ou sorteios; que a finalidade da lei é estritamente a proteção da dignidade animal, da fauna, mais especificamente a saúde e qualidade de vida de animais; que não se proíbem atividades esportivas, nem se regulamentam as apostas, mas apenas se afasta o uso de animais nas ati- vidades que mesclam as duas características: atividades desportivas e emprego de animais; que a lei se mostra proporcional e razoável; que o Município possui competência concorrente para legislar sobre direito ambiental; que a lei preten- de impedir que apostas e jogos de azar potencializem ou maximizem a submis- são de animais a situações artificiais e desconfortáveis, estranhas à sua condição biopsicossocial e verdadeiramente cruéis. Sustenta, ainda, que de acordo com o disposto no art. 225, § 7º, da Constituição Federal, para que “práticas des- portivas que utilizem animais” não sejam consideradas cruéis, é preciso que se  718 trate de manifestações culturais, conforme o § 1º do art. 215 desta Constituição Federal, “registradas como bem de natureza imaterial integrante do patrimônio cultural brasileiro”, e “regulamentadas por lei específica que assegure o bem-es- tar dos animais envolvidos”. Requer seja extinta a Ação Direta sem resolução Jurisprudência - Órgão Especial de mérito, diante da patente ausência de correlação entre a lei municipal e a competência da União para legislar sobre Sistemas de Consórcios e Sorteios, ou mesmo diante do caráter genérico dos parâmetros invocados, ou, ainda, diante do caráter reflexo da suposta ofensa; ou então, superadas as preliminares, o jul- gamento de improcedência da ADI, declarando-se expressamente a constitucio- nalidade da Lei Municipal n.º 18.147/2024 (fls. 390/399). A Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo não se manifestou sobre a ação (certidão de fls. 207). A D. Procuradoria-Geral de Justiça opina pela procedência do pedido, em parecer assim ementado (fls. 505/516): CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTI- TUCIONALIDADE. LEI N. 18.147, DE 28 DE JUNHO DE 2024, DO MUNI- CÍPIO DE SÃO PAULO, QUE “PROÍBE UTILIZAÇÃO DE ANIMAIS EM ATIVIDADES DESPORTIVAS COM EMISSÃO DE POULEIS DE APOSTA EM JOGOS DE AZAR NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”. DISCIPLINA SOBRE CONCURSOS DE PROGNÓSTICOS E SORTEIOS. VEDAÇÃO DE ATIVIDADE TURFÍSTICA, MODALIDADE AUTORIZADA DE SORTEIO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO FEDERATIVO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE CONSÓRCIOS E SORTEIOS. SÚMULA VINCULANTE 02. PROCE- DÊNCIA DO PEDIDO. 1. Inépcia da inicial não configurada. Indicação dos fundamentos jurídicos que sustentaram o pedido e promovido o contraste com as normas constitucionais afrontadas. 2. Lei local que proíbe utilização de animais em atividades desportivas com emissão de pouleis de aposta em jogos de azar no âmbito do Município de São Paulo, de sorte a inviabilizar a atividade turfística, modalidade de sorteio expres- samente permitida pela União, a teor da Lei (federal) n. 7.291/84. 3. Lei que viola o princípio federativo e pode ser objeto de ação direta de incons- titucionalidade na esfera estadual, nos termos do art. 144 da CE/89 e do Tema 484 de repercussão geral. 4. Contrariedade ao princípio da repartição constitucional de competências, por- quanto é da competência privativa da União legislar sobre matéria de consórcios e sorteios (art. 22, XX, CF/88). 5. Ausência de espaço normativo para o Município exercer competência legisla- tiva sobre o tema. 6. Procedência do pedido. É o relatório. Julgamento em conjunto com o Mandado de Segurança nº 2190895-44.2024.8.26.0000 (Impetrante: Jockey Club de São Paulo e Impetrados Pre-  719 feito do Município de São Paulo e Presidente da Câmara Municipal de São Paulo). A preliminar arguida deve ser afastada. Jurisprudência - Órgão Especial Não há se falar sobre inépcia da inicial, que na presente ação, nos ter- mos em que proposta, preenche os requisitos apontados no artigo 3º, da Lei nº 9.868/1999, que disciplina o processo e julgamento da ação direta de inconsti- tucionalidade. Conforme o art. 3º da referida lei, a petição inicial deve indicar: I – o dispositivo da lei ou do ato normativo impugnado e os fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações; II – o pedido, com suas especificações. Além disso, o parágrafo único do artigo 3º estabelece que a petição ini- cial, acompanhada de instrumento de procuração, quando subscrita por advoga- do, deve conter cópias da lei ou do ato normativo impugnado e dos documentos necessários para comprovar a impugnação. Da leitura da peça inaugural verifica-se que o fundamento da arguição de inconstitucionalidade baseia-se na violação dos princípios constitucionais apli- cáveis ao caso, em especial o princípio federativo e o princípio da repartição constitucional de competências, de forma que a citação da Lei Federal existente sobre a matéria se deu tão somente para demonstrar que há legislação federal que a disciplina. Dessa forma, a petição inicial apresentada nesta ação cumpre rigorosa- mente os requisitos legais, não havendo qualquer fundamento para alegar sua inépcia. A indicação precisa dos dispositivos impugnados, dos fundamentos ju- rídicos e do pedido, bem como a apresentação dos documentos necessários, garantem a admissibilidade da ação direta de inconstitucionalidade, conforme previsto na legislação vigente, de forma que não se acolhe o pedido de extinção da ação. Passa-se à análise do mérito. A Lei nº 18.147, de 28 de junho de 2024, do Município de São Paulo, proibiu as atividades desportivas que utilizem animais, como corridas, disputas ou qualquer outra prova, com a emissão de pouleis de apostas, ainda que por meio digital ou virtual, determinando que tais estabelecimentos cessem as ativi- dades em um prazo de 180 dias, nos seguintes termos: LEI Nº 18.147, DE 28 DE JUNHO DE 2024 “Proíbe utilização de animais em atividades desportivas com emissão de pouleis de aposta em jogos de azar no âmbito do Município de São Paulo, e dá outras providências.” PROJETO Nº 691/2022 – DO VEREADOR XEXÉU TRIPOLI – UNIÃO RICARDO NUNES, Prefeito do Município de São Paulo, no uso das atribuições que lhe são conferidas por lei, faz saber que a Câmara Municipal, em sessão de  720 26 de junho de 2024, decretou e eu promulgo a seguinte lei: Art. 1º. Ficam proibidas atividades desportivas que utilizem animais, como corridas, disputas ou qualquer outra prova, com a respectiva emissão de pouleis de apostas, ainda que por meio digital ou virtual. Jurisprudência - Órgão Especial Art. 2º Os estabelecimentos que desenvolvam atividades como as descritas no artigo anterior deverão cessar essas atividades no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a partir da publicação desta Lei. Art. 3º O descumprimento ao disposto nesta Lei sujeitará os infratores às seguin- tes penas: I – advertência para a regularização no prazo de 30 (trinta) dias; II – na reincidência, multa de R$ 100,00 (cem reais) multiplicados pela capaci- dade de frequentadores; III – se decorridos 30 (trinta) dias ou mais, contados da última autuação, sem a regularização do estabelecimento, o alvará de funcionamento será suspenso. Parágrafo único. O valor da multa será reajustado anualmente pela variação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA, apurado pelo Instituto Brasi- leiro de Geografia e Estatística – IBGE, sendo que, no caso de extinção deste índice, será adotado outro criado por legislação federal e que reflita a perda do poder aquisitivo da moeda. Art. 4º As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário. Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, independentemente de regulamentação. PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, aos 28 de junho de 2024, 471º da fundação de São Paulo. RICARDO NUNES – PREFEITO FABRICIO COBRA ARBEX – Secretário Municipal da Casa Civil FERNANDO JOSÉ DA COSTA – Secretário Municipal de Justiça Publicada na Casa Civil, em 28 de junho de 2024. Quanto à questão de direito, tem-se que a Constituição Federal, no artigo 22, inciso XX, dispõe que é competência privativa da União legislar sobre ati- vidades que envolvam sorteios e loterias, o que inclui a corrida de cavalos, pois abrange as apostas: “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: XX – sistemas de consórcios e sorteios.” Há inclusive a Súmula Vinculante nº 2, do C. Supremo Tribunal Fede- ral, que firmou: “É inconstitucional a lei ou ato normativo estadual ou dis- trital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias.” O C. Supremo Tribunal Federal, em controle concentrado de constitucio- nalidade, firmou entendimento no sentido da matéria ser constitucionalmente reservada à União, em caráter de absoluta privatividade, de forma que con- figurada restou a usurpação de competência pelo Estado e, portanto, a inconsti- tucionalidade formal da norma.  721 Os seguintes julgados definem a interpretação sobre a matéria: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEGISLAÇÃO ESTA- DUAL PERTINENTE À EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE LOTÉRICA – DIS- CUSSÃO SOBRE A COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE O TEMA Jurisprudência - Órgão Especial REFERENTE A SISTEMAS DE SORTEIOS – MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (CF, ART. 22, IN- CISO XX) – HISTÓRICO DA LEGISLAÇÃO REFERENTE À EXPLORA- ÇÃO DOS JOGOS E SISTEMAS LOTÉRICOS (INCLUSIVE BINGOS) NO BRASIL – DIPLOMAS NORMATIVOS ESTADUAIS QUE DISCIPLINAM OS SERVIÇOS DE LOTERIAS E INSTITUEM NOVAS MODALIDADES DE JOGOS DE AZAR – MATÉRIA CONSTITUCIONALMENTE RESER- VADA, EM CARÁTER DE ABSOLUTA PRIVATIVIDADE, À UNIÃO FE- DERAL – USURPAÇÃO, PELO ESTADO-MEMBRO, DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DA UNIÃO – OFENSA AO ART. 22, XX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI PERNAMBUCANA Nº 12.343/2003 E DO DECRETO ESTADUAL Nº 24.446/2002 – AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. LEGISLAÇÃO PERTINENTE A SISTEMAS DE SORTEIOS – MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (CF, ART. 22, INCISO XX) – NORMAS ESTADUAIS QUE DISCIPLINAM A ATIVIDADE LOTÉ- RICA – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL CARACTERIZADA – PRECEDENTES. – A cláusula de competência inscrita no art. 22, inciso XX, da Constituição da República atribui máximo coeficiente de federalidade ao tema dos “sor- teios” (expressão que abrange os jogos de azar, as loterias e similares), em ordem a afastar, nessa específica matéria, a possibilidade constitucional de legítima regulação normativa, ainda que concorrente, por parte dos Estados- membros, do Distrito Federal ou dos Municípios. – Não assiste, ao Estado-membro, bem assim ao Distrito Federal, competência para legislar, por autoridade própria, sobre qualquer modalidade de loteria ou de serviços lotéricos. Precedentes. – A usurpação, pelo Estado-membro, da competência para legislar sobre sistemas de sorteios – que representa matéria constitucionalmente reservada, em cará- ter de absoluta privatividade, à União Federal – traduz vício jurídico que faz instaurar situação de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo radical, a própria integridade do ato legislativo daí resultante. Precedentes. – Não se instaurou, perante o Supremo Tribunal Federal, processo de controle normativo abstrato referente à Lei nº 73/1947 do Estado de Pernambuco, editada em momento no qual era facultado, a qualquer Estado-membro, por efeito de legislação federal (DL nº 204/67), dispor, validamente, sobre a instituição e a exploração de serviços lotéricos. Matéria estranha, portanto, ao âmbito deste processo de fiscalização normativa, cujo objeto limita-se, unicamente, ao exame da legitimidade constitucional da Lei estadual nº 12.343/2003 e do Decreto estadual nº 24.446/2002. Situação idêntica à que se registrou no julgamento da ADI 2.996/SC. A QUESTÃO DO FEDERALISMO NO SISTEMA  722 CONSTITUCIONAL BRASILEIRO – O SURGIMENTO DA IDÉIA FEDE- RALISTA NO IMPÉRIO – O MODELO FEDERAL E A PLURALIDADE DE ORDENS JURÍDICAS (ORDEM JURÍDICA TOTAL E ORDENS JURÍDICAS PARCIAIS) – A REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIAS: Jurisprudência - Órgão Especial PODERES ENUMERADOS (EXPLÍCITOS OU IMPLÍCITOS) E PODERES RESIDUAIS. (STF, ADI 2995, Relator: CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 13-12-2006, DJe-112 DIVULG 27-09-2007 PUBLIC 28-09-2007 DJ 28-09-2007 PP-00026 EMENT VOL-02291-02 PP-00187) No mesmo sentido, decisão monocrática do C. Supremo Tribunal Federal proferida na Reclamação nº 9557, especificando que a expressão “sorteios” abrange jogos de azar, loterias e similares, na qual a corrida de cavalos se enquadra: INCONSTITUCIONALIDADE. LEGISLAÇÃO ESTADUAL PERTINENTE À EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE LOTÉRICA. DISCUSSÃO SOBRE A COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE O TEMA REFERENTE A SIS- TEMAS DE SORTEIOS – MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DE COM- PETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (CF, ART. 22, INCISO XX) INCONSTI- TUCIONALIDADE FORMAL DA LEI PERNAMBUCANA Nº 12.343/2003 E DO DECRETO ESTADUAL Nº 24.446/2002 – AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. (...) – A cláusula de competência inscrita no art. 22, inciso XX, da Constituição da República atribui máximo coeficiente de federalida- de ao tema dos “sorteios” (expressão que abrange os jogos de azar, as lote- rias e similares), em ordem a afastar, nessa específica matéria, a possibilida- de constitucional de legítima regulação normativa, ainda que concorrente, por parte dos Estados-membros, do Distrito Federal ou dos Municípios. – Não assiste, ao Estado-membro, bem assim ao Distrito Federal, competência para legislar, por autoridade própria, sobre qualquer modalidade de loteria ou de serviços lotéricos. Precedentes. – A usurpação, pelo Estado-membro, da competência para legislar sobre sistemas de sorteios (...) traduz vício ju- rídico que faz instaurar situação de inconstitucionalidade. (STF, Rcl 9557, Relatora Ministra Cármen Lúcia, j.09/12/2010, p. 17/12/2010). Dessa forma, a corrida de cavalos ou outro esporte com a utilização de qualquer animal, quando associada a apostas, enquadra-se no conceito de “sis- temas de sorteios” e jogos de azar, que envolvem matéria de competência legis- lativa exclusiva da União, conforme a Súmula Vinculante nº 2 do STF. Isso ocorre porque as apostas em corridas de cavalos envolvem elementos de sorte e azar, similares aos sistemas de consórcios e sorteios mencionados na súmula. Portanto, a regulamentação das apostas em corridas de cavalos deve ser feita pela União, e não pelos Estados ou pelo Distrito Federal, tampouco pelos Municípios, para evitar a violação da repartição constitucional de competências. José Afonso da Silva trata sobre o problema da repartição de competên- cias federativas: “A autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências para o exercício e desenvolvimento de sua atividade norma-  723 tiva. Esta distribuição constitucional de poderes é o ponto nuclear da noção de Estado federal. São notórias as dificuldades quanto a saber que matérias devem ser entregues à competência da União, quais as que competirão aos Jurisprudência - Órgão Especial Estados e quais as que se indicarão aos Municípios. (...) A Constituição de 1988 estruturou um sistema que combina competências exclusivas, privativas e principiológicas com competências comuns e concorrentes, buscando re- construir o sistema federativo segundo critérios de equilíbrio ditados pela ex- periência histórica” e esclarece, quanto ao sistema adotado pela Constituição de 1988, procurando definir o sistema complexo por ela adotado “que busca realizar o equilíbrio federativo, por meio de uma repartição de competências que se fundamenta na técnica da enumeração dos poderes da União (arts. 21 e 22), com poderes remanescentes para os Estados (art. 25, § 1º) e poderes defi- nidos indicativamente para os Municípios (art. 30), mas combina, com essa re- serva de campos específicos (nem sempre exclusivos, mas apenas privativos), possibilidades de delegação (art. 22, parágrafo único), áreas comuns em que se preveem atuações paralelas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23) e setores concorrentes entre União e Estados em que a competência para estabelecer políticas gerais, diretrizes gerais ou normas gerais cabe à União,³ enquanto se defere aos Estados e até aos Municípios a competência suplementar.” (José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo, 23ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 475 e 477). No âmbito das competências concorrentes, a Constituição Federal optou por um modelo vertical, vez que cabe à União em regra a edição de normas ge- rais, que poderão ser objeto de complementação pelos Estados, Distrito Federal, e Municípios. E José Afonso da Silva complementa: “A verticalidade decorre do fato de que a legislação editada em caráter complementar deverá observar o conteúdo das normas gerais editadas pela União. Nesse contexto, calha invocar lição de Raul Machado Horta, de acordo com o qual ‘a repartição vertical de competências conduziu à técnica da legis- lação federal fundamental de normas gerais e de diretrizes essenciais, que recai sobre determinada matéria legislativa de eleição do constituinte federal. A le- gislação federal é reveladora das linhas essenciais, enquanto a legislação local buscará preencher os claros que ficou, afeiçoando a matéria reveladora na legislação de normas gerais às peculiaridades e às exigências estaduais’, bem como municipais. Nesse ponto, importante trazer à questão o princípio da predominân- cia do interesse, que norteia a repartição de competências, segundo o qual “à União caberão aquelas matérias e questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocarão as matérias e assuntos de predomi- nante interesse regional, e aos Municípios concernem os assuntos de interesse local” (José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo, 23ª ed.  724 São Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 476). Para Hely Lopes Meirelles, estabelece-se a premissa de que para se des- cobrir se o assunto é da competência municipal, de interesse local, são aqueles que predominantemente interessam à atividade local, considerando que a ativi- Jurisprudência - Órgão Especial dade municipal é “multifária nos seus aspectos e variável na sua apresentação, em cada localidade”. Assim, esclarece que o “interesse local se caracteriza pela predominância (e não pela exclusividade) do interesse para o Município em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância.” No entanto, ainda que se considerasse permitido que o Município legisle, desde que sob os limites das normas federais e estaduais, em certas matérias não há se alegar interesse local do Município como permissivo indistinto a fun- damentar a legislação municipal, podendo disciplinar o que se pode denominar como “aspectos externos” na matéria. “Celso Antonio Bandeira de Melo é de opinião que a matéria de competência da União pode ter ressonância no plano Municipal, salientando que, no entanto, perante certas matérias deferidas à União, improcede alegar o interesse local do Município, para fundamentar legislação municipal. Assim, as relações de traba- lho, cíveis e comerciais, as relações agrárias, etc..., vão se realizar na esfera de algum Município, sendo porém a regência de tais matérias de competência da União. O Município não pode dispor sobre o conteúdo das matérias deste tipo, mas pode e deve reger ‘aspectos externos’ a elas, para disciplinar seu desempenho de forma compatível com a vida local, ou seja, a concretização de tais matérias projetará efeitos no meio onde se realiza, daí a necessidade de disciplinar estes efeitos de forma a não perturbar a vida comunitária local, sem invadir conteúdo da própria atividade. A doutrina e jurisprudência concordam que compete ao Município regular o ho- rário do comércio local. Dispõe a Súmula 419, do STF: ‘Os Municípios têm competência para regular o horário de comércio local, desde que não infrinjam leis estaduais ou federais válidas’. ‘Nem se objete que a fixação de horário do comércio constitui regulamentação da atividade econômica e por isso refoge da competência municipal. A objeção é improcedente porque a simples imposição de horário, vale dizer, do período de atendimento do público não se confunde com intervenção no domínio econômi- co. Há uma diferença fundamental entre estabelecer normas de comércio e fixar horário de comércio: aquelas são de competência da União, este é o do Municí- pio, porque traduz, tão-somente, a ordenação de uma atividade urbana, que é o comércio local’ Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, São Paulo, Ed. RT, 3ª ed., 1977, p. 575-576.” (...) A identificação do âmbito do interesse local é que vai definir a competência sobre a matéria, o que será determinado casuisticamente, sucumbindo, nestes casos, a competência estadual e federal. Porém, havendo entrechoque de competências  725 dos entes federativos e improcedendo a alegação de interesse local, não pode ser definida a competência como do Município, sob pena de inconstitucionalidade. (...) Cabe salientar que o citado art. 24 refere-se apenas à União, aos Estados e ao Jurisprudência - Órgão Especial Distrito Federal, não incluindo neste elenco a figura do Município, admitindo a competência suplementar apenas em relação aos Estados. O art. 30, II, veio, de certa forma, suprir a falha do art. 24, não criando a competência concorrente para o Município, mas admitindo que ele tem competência legislativa suplementar da legislação federal e estadual, naquilo que couber, ou seja, dentro dos assuntos de interesse local. É interessante ressaltar que a forma como foi redigido o dispositivo contido no art. 30, II, nos leva a admitir que esta suplementação seja apenas complemen- tar, isto é, no sentido de adaptação da legislação federal e estadual às suas peculiaridades ou realidades da comuna.” (“Competência Legislativa do Mu- nicípio. Regina M. Macedo Nery Ferrari. In Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política/Instituto Brasileiro de Direito Constitucional. Revista dos Tri- bunais, outubro-dezembro de 1992, p. 263/265)” Sendo, pois, a matéria de competência privativa da União, ainda que se admitisse ao Município legislar sobre a matéria, esta não pode se dar em desa- cordo com a norma federal, tampouco a pretexto de legislar acerca de direito ambiental, uma vez que o sistema de repartição de competências não o permite. Como ressaltado anteriormente, a jurisprudência do C. Supremo Tribu- nal Federal fixou o entendimento no sentido de que a cláusula de competência inscrita no artigo 22, inciso XX, da Constituição Federal atribuiu “máximo coe- ficiente de federalidade” aos temas dos “sorteios”, expressão que abrange os jogos de azar, as loterias e similares, dentre as quais está abarcada a corrida de cavalos, de forma que se afasta de forma veemente, nessa específica matéria, a possibilidade constitucional de legítima regulação normativa, por parte dos Estados-membros, do Distrito Federal ou dos Municípios. Como bem pontuado pela D. Procuradoria-Geral de Justiça, ao exercer a sua competência privativa para legislar sobre consórcios e sorteios, a União edi- tou a Lei Federal nº 7.291/84, que dispõe sobre as atividades de equideocultura no país, disciplinando sua coordenação, fiscalização e orientação, de forma que dentre tais atividades se encontra a atividade turfística, consistente na realização de corridas de cavalo, com exploração de apostas, consignando expressamente sua permissão no País: “TÍTULO III – Atividade Turfística CAPÍTULO I – Do Funcionamento Art.6º – A realização de corridas de cavalo, com exploração de apostas, é permi- tida no País com a finalidade de suprir os recursos necessários à coordenação e fiscalização da equideocultura nacional, através da Comissão Coordenadora da Criação do Cavalo Nacional – CCCCN. Art.7º – A autorização a entidades turfísticas, para exploração de apostas, ates-  726 tada sua viabilidade técnica e econômica, será concedida através de carta pa- tente expedida pela comissão Coordenadora da Criação do Cavalo Nacional – CCCCN, juntamente com a homologação do Plano Geral de Apostas. Parágrafo único. A Comissão Coordenadora da Criação do Cavalo Nacional – Jurisprudência - Órgão Especial CCCCN poderá conceder, a título experimental, por prazo não superior a 180 (cento e oitenta) dias, autorização para: a) exploração de apostas a novas entidades; b) exploração de modalidades de apostas, não constantes do Plano Geral de Apostas homologado.” Para regulamentar a lei federal foi editado o Decreto nº 96.993, de 17 de outubro de 1988, “que dispõe sobre as atividades da equideocultura no País e dá outras providências”, não dando qualquer margem à legislação municipal para a limitação ou proibição da atividade: Art. 1º. Compete à Comissão Coordenadora da Criação do Cavalo Nacional – CCCCN, diretamente subordinada ao Ministro de Estado da Agricultura, nos ter- mos da Lei nº 7.291, de 19 de dezembro de 1984: I – regular as atividades concernentes à equideocultura no País, coordenando e orientando os órgãos governamentais e fiscalizando as entidades que congregam as pessoas físicas ou jurídicas que se dediquem à criação, ao emprego e melhora- mento do equídeo brasileiro, visando precipuamente o fortalecimento da criação nacional; II – no interesse do desenvolvimento da criação nacional e da ampliação do mer- cado de trabalho respectivo, autorizar a realização de corridas de cavalos, com obstáculos ou sem eles, e de trote atrelado, com exploração de apostas; III – estabelecer normas para combate ao doping, respeitadas as prescrições in- ternacionais que regem a matéria; IV – fiscalizar o cumprimento da legislação específica sobre equideocultura e de registro genealógico das raças equinas; V – elaborar o plano nacional de criação e exploração racional de equídeos; VI – fiscalizar as receitas e despesas de interesse turfístico; VII – gerir a arrecadação prevista na lei regulamentada; VIII – fiscalizar a execução dos planos e programas, desenvolvidos com recursos por ela fornecidos e a aplicação desses recursos; IX – promover a melhoria zootécnica e o desenvolvimento dos rebanhos equinos de sela, de serviço, de esportes hípicos e de corrida; X – baixar instruções técnico-normativas regulando a importação de equídeos das diferentes raças e espécies, tendo em vista a melhoria zootécnica do rebanho nacional; XI – organizar e fiscalizar o registro genealógico dos equídeos e asininos; XII – estimular medidas que visem à preservação das raças de equídeos em ex- tinção; XIII – estabelecer normas gerais para a realização de rodeios; XIV – estabelecer normas para o melhoramento zootécnico de equídeos; XV – fiscalizar, de acordo com a orientação da Secretaria de Produção Animal, as provas zootécnicas dos equídeos, realizadas em todo o País. 726 Parágrafo único. Mediante contratos, convênios ou ajustes, firmados por seu Pre- sidente, a CCCCN buscará a colaboração de órgãos públicos e entidades que se dediquem às atividades de equideocultura para a consecução de seus objetivos. O Decreto segue dispondo sobre a criação nacional, defesa sanitária, re- Jurisprudência - Órgão Especial gulamentação das atividades turfísticas e apostas, realização das corridas, distri- buição de prêmios, fiscalização das entidades turfísticas, além de penalidades. Não há dúvidas, pois, que inexiste espaço para o Município legislar acer- ca da matéria, tampouco nos termos em que postas pela lei objurgada sob o pre- texto de que a norma tem como objetivo a proteção dos animais e que, portanto, teria respaldo na competência concorrente prevista no artigo 24, inciso VI, da Constituição Federal: “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorren- temente sobre: VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;” Como já dito, ainda que se admitisse o Município legislar, teria como limite as disposições federais acerca da matéria. Assim, é de rigor a declaração de inconstitucionalidade da lei. Isso posto, julga-se procedente a presente ação para declarar a in- constitucionalidade da Lei Municipal nº 18.147, de 28 de junho de 2024, do Município de São Paulo.